Estándares para regular la publicidad oficial
#Medios Libres
7 de febrero de 2018
Bases mínimas
para la regulación de la publicidad oficial
Las organizaciones civiles, académicas y
empresariales, así como los medios de comunicación y periodistas que
suscribimos este documento, exhortamos al Congreso de la República a cumplir en
tiempo y forma con su obligación constitucional de regular la publicidad
oficial señalada en la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
(SCJN) del 15 de noviembre de 2017.
Es de conocimiento público que los
grupos parlamentarios han incluido la publicidad oficial como un tema
prioritario en sus agendas legislativas para este periodo de sesiones. Sin
embargo, la aprobación de una legislación tan relevante para la vida
democrática del país, no sólo debe cumplir con la fecha establecida por la SCJN
(30 de abril de 2018), sino con los más altos estándares internacionales en la
materia y con un proceso abierto, transparente y que incluya la participación
efectiva de la sociedad civil.
El colectivo #MediosLibres
respetuosamente solicitamos a las juntas de coordinación política de ambas
cámaras y a las comisiones dictaminadoras que consideren la firma de un acuerdo
legislativo que defina con claridad la ruta de trabajo de los próximos 80 días
con base en los principios de transparencia, pluralidad, rendición de cuentas y
participación ciudadana efectiva.
Hemos señalado con anterioridad y vale
la pena recordar, que la regulación por venir debe reconocer los siguientes
principios y ejes como el mínimo sobre el que deberá discutirse y aprobarse
cualquier propuesta:
1-
La
Publicidad Oficial no debe desaparecer
La publicidad
oficial no debe desaparecer, debe entenderse como un mecanismo de comunicación
sustentada en el derecho a la información. El uso de la publicidad oficial debe
transparentarse, limitarse y controlarse. Su adecuada regulación puede apostar
al pluralismo mediático y al mantenimiento de muchos medios pequeños, medios de
nichos, laboratorios de investigaciones periodísticas y medios sociales que
garanticen la diversidad tanto en la propiedad como en los contenidos.
2-
Una Ley
General y completa.
El uso ilegítimo de
la publicidad oficial se acuerda y dispone en los tres órdenes de gobierno. La
ausencia de transparencia y de control del uso de la publicidad oficial la
transforma en una posible herramienta de chantaje que pervierte la relación
entre los medios y autoridades federales, estatales, municipales e incluso
universidades públicas. Por un lado, los medios requieren dinero para permanecer
y desarrollar su trabajo, y por el otro, los gobiernos utilizan su poder
económico para mantener a la prensa dependiente para su propia propaganda y
para controlar el contenido de los medios de comunicación sobre bases políticas
y partidistas.
Los sujetos
obligados de la ley deben incluir a todas las autoridades: en los tres órdenes
de gobierno, los tres poderes de la Unión, los organismos públicos y cualquier
persona que ejerza o disponga de recursos públicos por concepto de publicidad
oficial.
La ley debe impedir
los abusos que se han documentado en los últimos años. Por ejemplo: a) el
contenido propagandístico de la publicidad, b) la discrecionalidad y
discriminación en su asignación, c) la opacidad en la contratación y el
ejercicio de los recursos, d) las deficiencias en la planificación, e) la
ausencia de rendición de cuentas y de sanciones, f) la inequidad de la
contienda y g) la poca utilidad pública de las campañas.
3- Definir criterios de asignación basados en la idoneidad
La publicidad
oficial no debe ser asignada por los Estados para premiar o castigar los contenidos editoriales e
informativos de los medios. En el artículo 7 de la Constitución Mexicana está
estipulado que la libertad de expresión no se puede restringir de manera
directa o indirecta. Por lo anterior, los recursos publicitarios deben
asignarse según criterios preestablecidos, claros, transparentes y objetivos,
que deberán evaluar distintos factores, tales como el perfil del público al que
va destinada la campaña, los precios, la circulación, la audiencia del medio y
distintos criterios de equidad. A su vez es trascendental reconocer la
idoneidad, el público objetivo -con acciones afirmativas hacía contenidos
asociados a grupos vulnerables- y la no discriminación.
El establecimiento
de criterios se enmarca en el debate sobre la promoción del pluralismo
informativo en el país. Definir criterios exclusivamente en función del rating
y de la cobertura de los medios en un país donde la concentración mediática es
extrema, sólo profundizará esta concentración. Los criterios definidos deben
evitar que la materia se convierta en una barrera indirecta que margine a los
medios del acceso a la publicidad oficial.
4-
Máxima
publicidad
La rendición de
cuentas y el control de la publicidad oficial requieren como principio
transversal la transparencia. Tanto los gobiernos como los medios de
comunicación deben garantizar un acceso amplio a información crucial para
monitorear su ejercicio.
· Gobierno. Todos tenemos derecho
a saber cuánto, cómo y en qué se gastan los recursos públicos destinados a la
publicidad oficial para que no sea ejercido de manera discriminatoria o
discrecional. En México, la reforma constitucional en materia de acceso a la
información y transparencia de 2014 mejoró el marco legal vigente. La Ley
General de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece
obligaciones específicas de transparencia para el ejercicio de publicidad
oficial en el artículo 70. La fracción XXIII de este artículo señala que los
sujetos obligados deben poner a disposición del público y actualizar “los montos destinados a gastos relativos a comunicación social y
publicidad oficial desglosada por tipo de medio, proveedores, número de
contrato y concepto o campaña.” Sin embargo, la implementación no es garante, por lo que
debe ser homogénea y oportuna. A la par, se debe prever la publicación de un
informe anual, accesible y ciudadano.
· Medios. La reforma señalada
define como sujetos obligados a las personas físicas y morales que reciben
dinero público. Bajo esta premisa y tomando en cuenta que los medios de
comunicación deben fortalecer la confianza de la ciudadanía y fomentar el
debate público, deberá divulgarse la recepción de los recursos.
·
Elaboración de padrones de medios y proveedores. Se deberá contar con: a) Una lista nacional de servicios de publicidad
oficial que favorezca la transparencia y la rendición de cuentas en los
servicios de contratación. Ésta debe señalar la lista de proveedores y
servicios. b) Padrón Nacional de Medios que cuente con las siguientes
características: inclusión de todo tipo de medios impresos, digitales, de audio
y plataformas digitales (como Google, Youtube, Facebook, Twitter e Instagram);
señalar el detalle del tipo de medio; flexibilidad para ingresar al padrón,
incluso de forma gratuita, aquellos medios que cubren poblaciones en situación
de vulnerabilidad; y elaboración de este padrón con respeto a los principios de
transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas.
5- Transparencia y regulación de la medición de audiencia,
circulación, visitas y rating
Actualmente, no
existen indicadores disponibles y confiables sobre las audiencias, el rating,
las visitas y la circulación de los distintos medios de comunicación. La
ausencia de un sistema de medición imparcial e independiente perjudica al
monitoreo de los medios de comunicación. Es primordial establecer un sistema
imparcial y externo de medición de audiencias, basado en estándares certificados
de medición y así asegurar que la asignación de la publicidad se haga a partir
de criterios técnicos.
6-
Contenidos
de utilidad pública y libres de promoción personalizada
Los fines de la
publicidad oficial deben ser de interés y utilidad públicos, por lo tanto, su
contenido debe ser informativo, útil y necesario y no debe, bajo cualquier
circunstancia, promover la imagen de los funcionarios públicos como lo estipula
la propia Constitución. El párrafo 8 del artículo 134 de nuestra Carta Magna prohíbe
el uso de "nombres, imágenes, voces y símbolos relacionados con la
promoción de cualquier servidor público". No pueden existir excepciones a
esta prohibición, aunque en la actualidad se utilice la publicidad en torno al
informe de gestión.
En este sentido,
una atención efectiva al marco Constitucional requiere la derogación del
artículo 242 numeral 5 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos
Electorales que establece una excepción para la difusión de los informes de
labores o de gestión. De ninguna manera se puede mantener este régimen de
excepción que ha dado pie a muchos abusos.
Art. 242-5 “Para los efectos de lo dispuesto por el párrafo octavo del artículo 134
de la Constitución, el informe anual de labores o gestión de los servidores públicos,
así como los mensajes que para darlos a conocer se difundan en los medios de
comunicación social, no serán considerados como propaganda, siempre que la
difusión se limite a una vez al año en estaciones y canales con cobertura
regional correspondiente al ámbito geográfico de responsabilidad del servidor
público y no exceda de los siete días anteriores y cinco posteriores a la fecha
en que se rinda el informe. En ningún caso la difusión de tales informes podrá
tener fines electorales, ni realizarse dentro del periodo de campaña
electoral.”
7-
La
Publicidad Oficial debe ser siempre identificable
Definición clara: La Ley General debe contener una definición clara de la publicidad
oficial y no sólo incluir la publicidad acordada con los medios. También debe
considerar la publicidad colocada en la vía pública, así como por los
intermediarios en redes sociales y plataformas digitales.
La
publicidad oficial debe ser entendida como un canal de comunicación entre el
Estado y la población. Se refiere a toda la publicidad colocada en los medios,
en la vía pública, en redes sociales y plataformas digitales, por todas las ramas
del gobierno y en todos los órdenes de gobierno. Comprende toda la publicidad
de las empresas controladas por el Estado y organismos públicos autónomos. Su propósito es difundir las políticas,
programas, servicios e iniciativas gubernamentales; promover el ejercicio de
los derechos y el cumplimiento de los deberes de los ciudadanos; incidir en el
comportamiento social y estimular la participación de la sociedad civil en la
vida pública y, en general, informar sobre cualquier hecho que sea de relevancia
pública. La producción y asignación de publicidad oficial debe regirse por los
principios de transparencia, eficiencia y buen uso de los fondos públicos[1].
Debe identificarse en todo
momento: La publicidad oficial en sintonía con el
artículo 6, inciso B, fracción IV de la Constitución debe ser siempre
identificable por el lector, auditor, usuario de internet y televidente y
diferenciarse, con especial énfasis, respecto a los contenidos editoriales. “Se prohíbe la transmisión de publicidad o propaganda presentada como
información periodística o noticiosa por lo que se establecerán las condiciones
que deben regir los contenidos y la contratación de los servicios para su
transmisión al público, incluidas aquellas relativas a la responsabilidad de
los concesionarios respecto de la información transmitida por cuenta de
terceros, sin afectar la libertad de expresión y de difusión.” Este artículo aplica tanto a la
publicidad comercial como oficial.
8-
Fomento a la
pluralidad y la diversidad
La publicidad oficial no es un subsidio. Los Estados deberán establecer políticas y destinar recursos para
promover la diversidad y el
pluralismo de medios a través de mecanismos de ayudas indirectas o subsidios
explícitos y neutros, diferenciados de los gastos de publicidad oficial como lo
prevé el punto 8 de los principios para la regulación de la publicidad oficial
de la Organización de los Estados Americanos.
La regulación de la
publicidad oficial debe acompañarse de una definición y regulación de los
mecanismos de fomento del pluralismo y de la diversidad. Se deben definir
mecanismos que permitan que el Estado cumpla con sus obligaciones en materia de
promoción del pluralismo informativo.
Los objetivos de
estos apoyos deberán ser a) la promoción del pluralismo y de la diversidad
cultural y lingüística, b) combatir la concentración y c) ayudar a la industria
mediática.
9-
Mecanismos
de control
Controles externos de la publicidad oficial. Es trascendental que se considere la creación o integración de algún
ente regulador de la publicidad oficial que no dependa de la Secretaría de
Gobernación, sino que sea un órgano, organismo, Comisión de vigilancia, o
Consejo Nacional. La administración pública ha pasado por cambios estructurales
importantes con la creación de varios órganos autónomos. Las iniciativas deben
aprovechar este cambio en el diseño institucional del Estado para proponer
soluciones creativas que permitan un monitoreo exhaustivo de la asignación de
publicidad oficial y que impida la concentración de la información en los
sujetos obligados.
Los gobiernos deben
rendir cuentas a la ciudadanía, los mecanismos de control externo deben de ser:
claros y públicos, que informen sobre la legalidad y la idoneidad de la pauta
estatal, además de incluir auditorías periódicas.
Declaración de conflictos de interés. Existen medios creados por los mismos sujetos obligados o por actores
políticos que adquieren contratos sin declarar el posible conflicto de interés.
La declaración de conflicto de interés aplica también para identificar medios
que pertenecen a grupos amplios que tienen otras empresas contratantes con el
gobierno. La licitud de la asignación debe considerar esta declaración por
parte de los medios de comunicación y las personas físicas y morales que
proveerán publicidad oficial.
Sanciones. Las iniciativas deben
de establecer y detallar las medidas de apremio y sanciones a las que serán
acreedores los servidores públicos o usuarios de los recursos públicos que
violen lo dispuesto en la ley.
10- Uso racional de los recursos públicos
Limitar el gasto. Los gastos en
esta materia deberán realizarse con estricto apego a los principios
constitucionales de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez.
El articulado debe ser claro sobre los límites al gasto en Publicidad y
comunicación social.
Impedir el sobre ejercicio. Gastar
más de lo presupuestado en publicidad oficial es una práctica común, incluso se
ha revelado que este gasto excede en el orden federal casi el 200%. De 2007 a
2012, el 65.9% del presupuesto en publicidad oficial se gastó sin haberse
presupuestado. En la actual administración federal se sobre ejerció el 71% del
gasto presupuestado. La ley debe considerar la prohibición de esta práctica y
limitarla como máximo al 10% del gasto presupuestado.
Usar de forma adecuada los tiempos oficiales. El Estado dispone de tiempos gratuitos puestos a su disposición por los
concesionarios de estaciones de radio y televisión. En total, el tiempo
gratuito denominado tiempo oficial -que engloba los tiempos fiscales y del
estado- representa 65 minutos diarios en cada estación de radio y 48 minutos en
cada canal de televisión. Repensar la administración adecuada de estos tiempos
permitiría limitar el gasto en publicidad oficial. La ley debe prohibir la
contratación de anuncios en radio y televisión mientras no se han acabado los
tiempos gratuitos.
FIRMAN
Antifaz
Asociación Mundial
de Radios Comunitarias (AMARC)
Artículo 19,
Oficina para México y Centroamérica
Asociación Mexicana
de Derecho a la Información (AMEDI)
Asociación Mexicana
de Derecho a la Información (AMEDI) Capítulo Puebla
Barra Mexicana de
Abogados
Borde Político
Centro de
Comunicación Social (CENCOS)
Ciudadan@s por la
Transparencia
Colectivo de
Periodistas por la Paz y la Libertad de Expresión
Comunicación
Comunitaria
Creatura, Promotora
del Pensamiento Crítico
Fundar, Centro de
Análisis e Investigación
Horizontal
Iniciativa Sinaloa
Institute for War
and Peace Reporting (IWPR)
Instituto Mexicano
para la Competitividad A.C. (IMCO)
Lado B
México Evalúa
México Infórmate
Noroeste
Nosotrxs
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Venessa Rivas
Viétnika Batres
Wilbert Torre
[1] Fuente: Asociación por los Derechos Civiles: Principios
básicos para la regulación de la publicidad oficial. Iniciativa de Javier
Corral y Marcela Torres, en línea: http://www.senado.gob.mx/index.php?watch=11&sm=3&id=36594